第二层架构是作为规范代表制的人民代表大会制度。

再如，如何处理税收立法权归属的问题，又如何处理较大的市的地方立法权问题，都应当在宪法框架下进行科学论证。(17)《立法法》关于法律解释权和解释效力的规定使得全国人大常委会至少在此两方面获得了母子倒错上的合法性确认。

上官丕亮：《立法法对行政立法程序规定的缺陷及其完善》，载《行政法学研究》2001年第3期。参见刘义：《德国宪法诉愿的双阶受理程序及其法理——兼论对我国立法法第90条第2款的启示》，载《浙江学刊》2012年第4期。过窄之三是对公民基本权利的绝对保留不到位。又如，事权以及支出责任的明确是完善中央地方关系的基础。过窄之一是对公民政治权利的法律保留不完整。

孙潮、徐向华：《论我国立法程序的完善》，载《中国法学》2003年第5期。⑦概括而言，呼声较大的修改重点包括：全国人大与其常委会之间立法权限配置的合宪化、授权立法的进一步规范、地方立法权的改革以及立法程序的完善等。而在物权法的制定过程中，立法者已经注意到了这个问题，物权法第2条就明确规定国有财产由国务院代表国家行使所有权。

其中：有6个市支出39.36亿元，用于高校新校区、会展中心、剧院、软件园等公共工程建设。因为国家和人民并不天然等同，即便是确立了人民主权的国家，如果机制不合理，国家也可能被少数集团或者个人俘获，进而变成满足少数人私欲的工具。[25]其二，如果国家对于城市土地仅仅拥有名义上的所有权，那么国家对于新增国有土地（比如通过征收集体土地而形成的国有土地）享有名义上的所有权还是实质上的所有权？另外，如果宪法第10条第1款规定的国家所有权是一种名义上的所有权，那么宪法第9条第1款规定的自然资源国家所有是名义上的所有权还是实质上的所有权？若是前者，这些自然资源的实质所有权以及其他权利（比如使用权和收益权）的归属又如何确定？答案也并不清楚。（2）如果代表国家行使国有资产所有权的机构已经按照政企分开的原则，被改造成为一个脱离行政管理体系且完全按照现代企业制度运行的独立法人，那么当国家不是以股东而是以主权者/行政管理者的身份侵犯该机构的财产权时，那应当依照财产权是否受到侵犯程序而不是权限争议程序来处理纠纷。

[58] 巩固最近提出，宪法第9条第1款……等自然资源，都属于国家所有，即全民所有的规范性质，不是赋予国家以私权主体资格的基本权利条款，而是授予国家以公权力的权力条款。首先，要确立惟有全国人民代表大会及其常委会才是国有财产享有权主体的规则。

虽然立法者强调，之所以要增加由国务院行使国家所有权的规定，主要是为了明确地方各级人民政府不是国家所有权的代表，无权擅自处置国有土地，只能依法根据国务院的授权处置国有土地，[61]但辽阔的地域使得上述规定仅仅停留在口号宣誓层面。前者指的是现行宪法第9条第1款和第10条第1、2款所确认的国家所有这一术语的内涵和外延，后者则强调的是第9条第1款和第10条第1、2款的规范性质和含义。如果这里的国家所有是私法意义上的财产所有权，那么除法律规定属于集体所有的森林、山岭、草原、荒地和滩涂外，其他矿藏、水流、森林等自然资源是否概无例外地属于国家所有呢？比如黄河、长江、雅鲁藏布江等水流，大兴安岭地区的森林，西藏、青海等地尚未开垦的荒地等等。2006-2009年该税种占国家税收总收入比例分别为0.55%，0.52%，0.55%，0.52%，0.56%，几乎可以忽略不计。

1976年，阿拉斯加州的居民投票批准设立阿拉斯加永久信托基金，并规定未来每年阿拉斯加州自然资源所有收入的25%必须纳入到该基金，每个阿拉斯加居民都有权获得分红，没有多数民众的同意，这项基金不能用于投资或者消费。这意味着我国法秩序中的国家所有权在功能上确实具有很强的特殊性和异质性，即，作为制度性保障的全民所有要求国家所有权为公民自由和自主发展提供物质和组织保障，同时国家所有权只是一项宪法权利，而不是宪法上的基本权利。如果国家机关与其他组织或公民之间发生财产争议，在财产归属尚未得到证实之前，推定争议财产归国家所有。如果要把这种制度性保障加以落实，那就必须制定法律来对宪法规定进行具体化。

亦不得对已存在的所有权，在内容上施加致使权利人不可能按照其意愿使用所有权客体的限制。[33] 最后，通过查阅五四宪法以来的制宪资料和修宪资料，可以发现，我国宪法之所以要规定矿藏、水流、森林、土地等自然资源问题，不仅是为了确立作为国家经济基础的国家所有制问题，也是为了确定领土范围内重要财产产权归属的基本框架。

比如最近有学者提出，中国宪法中包含的大量社会经济条款，与资本主义国家宪法在魏玛宪法以后为克服社会矛盾而发展出来的社会经济条款，以及所谓的宪法上的第二代权利，在性质上是完全不同的。我们可以称之为国家财产制。

要解决这个问题，显然需要经济学、财政学、法学、社会学等众多学科一起加以讨论，但从法学（特别是宪法学）研究的角度来看，这些问题的解决依赖于一套完整的关于国家所有的宪法教义学知识体系，这套知识体系必须回答或回应如下理论和实践难题。也就是说，国土范围内的各类资源，不论何种形态、何种位置、数量多少、可否控制以及是否已被控制、可否及应否特定化，都在国家所有范畴之内。[22] 林来梵：《宪法规定的所有权需要制度性保障》，《法学研究》2013年第4期，第64页。由于现行法律没有对自然资源产权行使主体和行使机制予以明确规定，现实中又有如此之多的自然资源财产权需要在市场上进行交易，在过去很长的一段时间内，一些部门不得不主动承担起相应职责来。因为这种理解能解决的仅仅是国家不予干预，而非国家要积极履行义务来帮助公民实现这些权利。[13] 公权力说的优点在于，它指出了国家所有权与一般民法所有权的不同之处，提醒人们在国家所有权这个问题上，不能完全照搬民法的一般理论进行理解，但缺点也极为明显。

为此，本文将首先梳理和分析当下学术界关于国家所有的研究，然后提出笔者关于中国宪法上国家所有这一术语规范含义的解释方案，并以此为基础讨论国家所有权的具体权利行使规则。我国现行宪法第9条和第10条规定的国家所有权并没有突破人们数百年来关于民法所有权的界定，因此无需脱离民法理论另辟新径。

有7个市支出2.1亿元，用于弥补国土、城建等部门工作经费不足。事实上，这些对立法形成自由的限制正是制度性保障理论所追求的核心目标。

然而，希望通过财产权（包括对财产之使用、处置和继承的保障）、契约自由以及对婚姻和家庭的制度性保障来维系私人自主，进而在私法上将建制化的经济社会同作为共同福利之领域的国家相分离，并放任市场机制在其中发挥作用，在现代社会已经很难实现了。[62] 1998年修改的土地管理法第55条规定，自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。

注释: * 本文受到了国家社科基金项目提高农民在征地过程中土地增值收益分配比例立法研究（13AFX006）、中国地权制度的变革与反思（14FFX010）以及教育部特别委托项目澳门土地批给制度问题研究（JBF201407）资助。但在功能上，基于宪法第9条第1款关于国家所有，即全民所有的规定，国家所有权确实有特殊性，它不能为国家或政府私利存在，而必须为公民自由和自主发展提供物质和组织保障。支出中违规用于弥补行政经费、对外出借、修建楼堂馆所等7807.46亿元……此外，一些地方土地出让收支核算不够规范，有8358.75亿元滞留在财政专户或直接坐支。依照笔者的浅见，要解决上述难题，首先需要对我国宪法第9条第1款和第10条第1、2款的规范性质和规范含义进行研究，还要对国家所有这一术语本身的含义加以分析。

宪法第9条第1款和第10条第1、2款所确认的国家所有权，虽然是一种私法上的所有权，但其功能极为特别，即要为公民实现自由和自主提供保障，而不是满足作为所有权人的国家的私利。王旭所讲宪法第9条第1款是通过所有来规制，第2款是直接规制讲的也是这个意思。

然而，一项用语之日常的，甚至是专门性的语法都可能是相当开放的，因为它并不禁止该用语扩张到只具有部分在正常的事例中才会一起出现的事例，比如，国际法和某些形式的原始法律也被称为是法。最后，其同时还宣示了国家所有权与一般的所有权的功能特殊之处，即这项所有权负有特殊义务，如只能为公共利益而行使，必须将收益用于增进与全民福祉有关的事业等等。

其次，如果一项自然资源用之不尽（比如空气）或者应当被禁止开发和利用（比如长江源头的湿地），那就没有必要再针对其建立产权制度，一项资源只有在能被人类广泛利用且出现短缺时，才有必要通过法律建立产权和交易机制。如果行政诉讼解决不了（比如具体决定是依照法律或行政法规做出的），那么应当允许代表国家行使国有资产所有权的机构以诉诸基本权利的方式来保护自己的合法权益。

其二是通过控制产权，即建立国家对特殊财产的财产权，然后在获得这些财产及其收益之后，按照人民的意志去健全和完善教育、医疗、卫生等社会保障体系，从而帮助那些缺乏足够财产的公民也可以获得拥有私人自主的能力和机会。否则，不但国家所有权应有的功能得不到有效发挥，还可能会成为侵害公民权利、扰乱市场秩序的源头。这种解释方案认为，国家所有规定在我国宪法第一章总纲部分中，因此是一项经济制度而不是一项权利。[44]这样的论证值得商榷，因为其抹平了宪法权利与基本权利之间的差异。

这种解释方案不仅要解决我国现行宪法第10条第1款规定的土地国家所有，而且要解决第9条第1款规定的自然资源国家所有。这不是因为私人自主这个观念发生了什么变化，而是每个人之私人自主被认为应该平等地实现于其中的那个被感受到的社会环境变了。

另外，基于 国家所有和集体所有是一项经济制度，所以认为其不可能同时是一项权利的观点，不宜支持。[4]《黑龙江省气候资源探测与保护条例》（黑龙江省十一届人大常委会第33次会议于2012年6月14日通过）第2、7条。

而在英国，尽管领土范围内的土地名义上都属于国王所有，但漫长的历史演变之后，特别是随着封建制度的瓦解，国王的土地所有权被逐步虚化，而各种各样的土地保有权和地产权通过信托等制度则不断实体化，由此导致基于物的所有权而派生出来的使用权和收益权是由诸多人共同分享的，将所有权归于任何人都是不合适的结果。否则，即便立法者完成了法律具体化的工作，具体的自然资源也不能自然而然地成为国家所有的财产